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特派办创新行政事业审计信息化组织模式的架构探析

发布时间:2018-09-26来源:作者:

  习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出,要坚持科技强审,加强审计信息化建设。胡泽君审计长也提出:审计信息化是提升审计监督效能、实现审计全覆盖的必由之路,是事关审计事业长远发展的重大工程,绝不是阶段性工作和权宜之计。因此,推进信息化建设和大数据审计,坚持走科技强审之路,才能实现审计全覆盖。

  作为国家审计重要组成力量的特派办,需要适应信息化条件,通过完善组织管理和加大数据分析利用,从而较好地发挥审计信息化提升审计功能的作用。在目前审计信息化建设推进迅速,数据采集管理和大数据运用等方面已相对铺开的情况下,特派办行政事业审计如何有效利用现有条件,开展信息化审计迫在眉睫。

  特派办行政事业审计主要包括:中央部门预算执行情况上下联动项目、中央所属驻地方的事业单位和社会团体的财务收支、地方人民政府及有关部门(单位)管理的教科文卫专项资金审计、相关专项审计调查、督促被审计单位整改等职能。从其近年来的项目安排情况看,具有非连贯性、分散性、广覆盖性的特点,一定程度上增加了信息化条件下项目实施的难度。在信息化环境下,提高查核问题的能力,创新组织模式是特派办行政事业审计面临的亟需解决的问题。

  一、特派办行政事业审计信息化组织方式现状及存在的主要问题

  (一)组织方式现状。

  在被审计单位资料普遍信息化、审计技术手段信息化、审计数据存储方式信息化的情况下,审计署相应成立了数据分析司,特派办也相应成立数据分析团队,并从投入保障、人才培养和制度机制等方面推动开展信息化审计。

  在此基础上,特派办的行政事业审计取得了一定成效,如在审计数据分析方面,审计项目中组建精干高效的数据分析团队,坚持以应用为主,确保创新与应用的紧密结合,保证了审计技术创新的实用性和有效性。通过数据采集分析,初步实现总体分析、发现疑点、分散核实的做法。在计算机审计人才建设和理论研究方面,强化了培训、方法、技术、案例等多角度的措施。但是在信息系统审计和联网审计方面,仍存在一定的滞后性。

  同时,在实践中也存在一些问题,主要是:一是传统的思维方式和工作模式,阻碍了审计技术创新的快速推进,表现在部分审计人员对审计信息化持等待的态度,或存在畏难情绪;二是审计业务能力与信息化等创新技术发展水平不匹配,影响了审计信息化创新的整体推进;三是由于“信息孤岛”等原因,相关部门数据共享和同步分析存在难度。

  (二)目前信息化审计组织方式中存在的主要问题。

  面对审计信息化,特派办开展行政事业审计的组织形式与时俱进但仍有一定的差距,主要表现:

  一是没有有效形成行政事业单位信息库。由于项目计划和组织等原因,加之行业审计特点,行政事业审计处于“孤军作战”状况,项目实施中仍是临时采集数据及分析,没有提前或系统全面的采集,审计人员对系统信息和数据需要“磨合”过程。

  二是内部管理存在一定掣肘。主要表现在处室之间的疆界明显和数据中心发展滞后。处室之间包括和数据分析团队之间,缺乏必要的融合和交流,审计信息和资源在整合与共享方面,容易产生所谓的“信息孤岛”和“资源壁垒”现象。特派办数据中心主要工作是数据采集,开展数据集中分析一方面受制于保密、操作、沟通等方面,另一方面未对各行业的数据进行整合并建立有关业务模型。

  三是审计组织形式滞后于信息化发展水平。当前特派办行政事业审计的组织管理模式及分工方式是传统的项目式、部门式的,还没有建立一个面向信息化的审计组织模式。同时,现有组织模式下,涉及海量数据的各行业审计对象分散在多个审计业务部门,视野相对狭小,各行业之间潜在的业务关联关系未能充分发掘。

  四是拓展信息化审计的宽度和深度不够。信息化审计应该向大数据、管理、业务等核心技术环节渗透,关注数据产生的关键控制节点,但是目前还主要侧重于对基础数据的简单分析筛选,其宽度和深度有待于进一步挖掘。

  二、创新行政事业审计信息化组织架构的建立

  创新特派办行政事业信息化审计,是新时代随着审计体制变革、实现全覆盖的一环。要有新作为,须把信息化作为突破口,这是实现习近平总书记提出审计全覆盖的必然选择,也是实现全国“一盘棋”和上下联动的必然要求。

  创新特派办行政事业信息化审计组织模式,就要具备大数据采集机制、树立大数据思维、培养专业技能。把控数据是保障、信息化思维是前提、能力和人才是基础、组织方式是关键。

  (一)推进建立数据采集和共享机制。

  特派办行政事业审计的对象,存在“多、散、不连贯、临时”的特点,这就使大数据的采集和运用产生了障碍。比如对一个大气污染防治的“黄标车”进行的小的专项审计,数据涉及环保、公安、运输管理、高速通行、报废(商务厅)等部门,且属于非常审项目,如果没有数据比对,则无法对“黄标车”的整治效果和政策目标实现提供令人信服的审计证据。因此实现信息化审计,就要从政策层面推动数据采集的规范化。

  一是要推动数据采集制度建立。目前审计署要求统一采集或联通的数据,主要涉及财政、工商、税务等,而对行政事业单位的数据采集则涉及较少。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中指出,各地区各部门特别是各级领导干部要及时、准确、完整地提供同本单位本系统履行职责相关的资料和电子数据,不得制定限制向审计机关提供资料和电子数据的规定。因此,从审计署层面应出台政策,对包括如教科文卫等行政事业单位在内的相关被审计单位,建立统一规范的数据采集机制,以审计、专项审计调查或者发文等形式,从系统信息、数据信息等方面,摸清底数、定时采集数据。

  二是要推动审计系统之间数据交流和共享。目前从审计署到各级地方审计机关均以大数据为基础逐步开展了信息化审计,且地方审计机关在采集和联通数据方面更有优势,而特派办行政事业审计处于一个“悬垂”状态。中央驻地单位审计一般是侧重于预算执行的上下联动、专项,如教科文卫审计一般是针对如中小学布局调整等某个重点。因此,审计署应促成打通和地方审计机关的数据交流和共享,同时完善审计署和特派办之间的数据使用规定和权限。

  三是要指导特派办建立数据采集和使用模式。行政事业审计面对的对象较为广泛,行业特点明显、部门分割现象比较突出,如要更好以大数据审计服务于全覆盖,应该建立统一化、标准化、规范化、可视化的数据采集和使用模块。通过建立集中高效的数据采集模块,既能有效解决“悬垂”状态、也能为大数据分析奠定基础、为下一步的审计机关数据共享和交流提供便利。

  (二)树立大数据分析审计思维。

  在现有的审计环境下,以集中高效的领导组织模式为基础,根据审计事项的需要灵活配置组织管理、数据分析、案件查证等方面的审计人才,更有效地实现审计目标,最终达到信息化环境下的一体化审计管理模式。但要所有项目完全做到人员重组既不容易,也不现实,因此达到“集中分析,分散核查”的审计作业流程,就是一个现实可行的选择。

  一是构建高层的信息化领导小组。对特派办而言,需要从组织保障上设立信息化领导小组,实现最高管理层对信息化审计组织的领导和监管。从而使项目的信息化组织处于可控状态,也使信息化过程打破“流程的重组和利益的再分配”,在治理层面建立信息化审计的体制和机制,有效地推进信息化工作。

  二是审计项目实施的统一调度。应利用审计信息化平台进行统一调度管理,结合审计信息化的特点,可采用思想、指挥、实施、协调等方面的“六统一原则”,逐步建立一体化审计管理模式,将公共管理要素、管理信息从各子系统里整合在一起,促使管理体系集成在一个统一的管理构架下有序运行,最大限度地保证审计资源共享和审计成本节俭,实现审计质量最优化和审计成效最大化。

  三是数据分析中心的利用和团队的参与协调。在条件允许的范围内,加快审计数据信息库建设,在充分考虑数据保密性、保证数据安全性的基础上,按照“集中分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的审计模式,结合行政事业项目审计的要求和特点,做好关联分析、预警分析和预测分析,建设一个集数据采集存储、疑点查询分析、审计环境模拟和教学案例培训“四位一体”的多功能审计数据中心,搭建数据分析和资源共享的平台,把数据分析团队由服务部门转变为审计价值创造部门。

  (三)加大信息化专业人才的培养。

  审计人员是国家审计中具有主观能动性的因素,其直接影响国家审计能力的发挥,在信息化审计组织模式下,审计人员能力结构需要不断优化,才能满足履职的要求。

  一是构建复合型团队。为避免审计数据分析的简单重复、分散零乱等现象,以现有计算机专业人员和计算机中级人员为基础,组建多专业背景的数据分析指挥团队和数据分析实战团队。随着技术环境的变化,审计模式也发生了变化,其中既包括审计技术方法的改变,也包括审计对象的改变。信息化条件下不同的审计形式,对审计人员的能力提出了不同的要求。因此只有复合型的信息化分析人员,才能有效解决“两张皮”问题。

  二是提升专业人员素质。审计署科研所《信息化条件下的审计人员能力框架及其内容》文中指出,“根据审计能力的不同层次,我们可以把审计人员在信息化条件下的能力分为:信息化审计基础能力;数据采集、处理和分析能力;监测指标和模型的构建和分析能力;信息系统内部控制测评能力。”因此,在接受审计署现有统一培训的基础上,针对特派办内部人员的信息化力量,有针对性地进行培训。同时,根据专业人员的技术特点,在审计中进行合理分配,成立一支具有审计项目组织领导能力、较高信息化理论和实战能力的数据分析实战团队。(樊昊军)

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