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对村级经济责任审计的思考、实践和反思

发布时间:2018-02-09来源:作者:

湖北省秭归县审计局开展了多年县局、乡镇党政领导干部经济责任审计,2017年首次探索村级经济责任审计,创新思路和审计办法,获得了较好的实践成果和反思感悟。

一、对村级领导经济责任审计的思考

(一)村级经济责任审计是我国经济责任审计全覆盖的必然要求。从1999年5月县处级以下领导干部、企业领导人员的两个暂行规定到2010年10月领导干部及领导人员经济责任审计规定,我国经济责任审计发展迅速,监督力度不断加大,覆盖面逐渐扩展。2014年7月七部委发布的实施细则更将村居领导纳入经济责任审计范围,使我国经济责任审计从中央部委直接延伸到基层村居。我国正式开展领导干部经济责任审计,初始从县处级以下领导干部,尔后开始向上下两头延伸,达到了全覆盖要求。

(二)村级经济责任审计是部分县直职能部门和乡镇党政领导经济责任审计的基础和重点。近些年来,我们在县直农业、林业、水利、扶贫、国土、环保等有关职能部门局长主任经济责任审计中,在乡镇党政领导经济责任审计中,发现很多时候审计工作的重心其实在村级,许多要调查了解和核实的经济事务需要延伸到村。村级财政资金规模在乡镇的比例非常高,且越来越大。特别是乡镇财政资金管理的主要精力、主要任务和发生的大部分不合规或违纪问题,集中在村级项目资金上。乡镇党政领导干部经济责任审计中,乡镇政府及镇直单位的财政财务审计任务相对较少,而面对的上十个村,其工作面、资金量却相当大,一般资金量达到乡镇60%至80%,从财政资金总体上看全部村资金收支是监督整个乡镇财政经济的重点,因而也是乡镇领导经济责任审计的核心和重点。

(三)村级经济责任审计是推进全面从严治党向纵深发展的内在要求。中国13亿人口,户口在农村的一般认为8至9亿,可以说,村级组织管理和服务的对象是中国人口的绝大部分。村民与村干部直接接触,对党和国家的认知和感情主要源于村干部的工作作风、工作态度。所以加强村干部监督管理,对于增强党与人民群众的联系,展示党和政府重视三农、从严治党、依法行政、惩贪治腐、清正廉明的形象,意义非凡。同时,村级各类财政项目数量和资金规模不断扩大,国家惠民资金种类、数额增多,村级人员经费及公务拨款也在迅速增长,审计要发挥在党和国家监督体系中的重要作用,审计监督的视野必须适应形势变化,重视村级经济责任审计,加强对村级领导干部的监督,促进村级财政资金的管理和使用。

二、对村级经济责任审计的实践

在首次开展的村级经济责任审计前,秭归县审计局投入较多时间和精力进行前期调查和筹划。到县财政、经管、农业、林业、国土、水利、计生、民政等部门开展调查研究,到乡镇财政、林业、国土、移民等单位组织座谈,分析村级财政资金投入的项目、规模、管理模式,调查农村惠民资金种类、方式和有关政策,制定审前调查方案、审计工作方案,设计有关审计表格,制定村干部述职报告和审计报告框架。结合实际,审计组提出了“422”审计思路,即突出“四个方面”的审计内容、采取“两点两线”的审计方法:

四个方面的审计内容包括:

一是村级财务收支合规性审计。在了解村级基本情况基础上,通过账目审计、内外调查,弄清村级经济组织审计时期内的财务收支主要种类、项目及收支数额,审计有无挪用、套取财政资金、收入不入账、支出不合规,以及违反各级农村集体“三资”管理办法、农村集体财务管理办法的行为。

二是村级建设项目报账真实性审计。通过抽查县直部门或乡镇、村为业主实施的项目,审查建设资料和财务资料,对各类交通、扶贫、水利、阵地建设等财政拨款项目建设管理程序、报账资料真实性进行审计,看有无违反工程建设管理程序、编制虚假资料报账套取财政资金的行为,以及贪占、挪用财政资金等违法行为。

三是惠民资金发放真实性审计。通过抽查惠民资金发放到户到人情况,审计有无村干部以其本人或家庭成员、亲属或关系人为受益人,套取惠民资金,用于村集体事业或个人贪占等严重违法行为,审查受益农户是否符合惠民资金政策条件。

四是干部个人党风廉政审计调查。在审计过程中,通过账面审计、项目资料审查、内外调查座谈、接受信访举报等渠道,审计村干部个人或其他责任人在资源资产资金管理和各项经济活动中,有无违反党风廉政管理规定和中央八项规定精神的行为。

“两线两口”的审计方法是指:

一是以资金资产资源为主线,抓住重点账目审计。以乡镇财政管理的村账为重点,突出村级财务收入、资产资源收益、其他收入的真实性、完整性,查找收入不入账、收入来源违规等问题。

二是以项目报账资料为导线,开展建设项目审计。审查审计时期内的建设项目资料,关注建设管理程序和报账资料,从中发现违反工程正常管理程序、编制虚假报账资料套取资金的行为。

三是以内外调查为突破口,做好座谈调查工作。向乡镇政府及所属部门、村民、县直帮扶单位及项目、资金主管部门广泛开展调查走访,与村内干部、群众开展座谈,了解村集体资产、财务及村内经济活动疑点事项,发现村经济活动和管理中的问题。

四是以村级劳务队上缴收益为入口,延伸审计村属劳务队经营收支。由于各地以前按照上级提出的村级创收而大兴劳务队且问题较多的实际,延伸审计村劳务队经营收支情况,检查其主要收入来源和支出去向,查找有无套取财政专项资金、一事一议资金等,转为村级创收收入来源,作为村干部工作实绩据以违规发放奖励的情况。

在首次探索开展的两个村经责审计中,审计人员发现公益林资金违规开支、虚收一事一议等村民集资、套取财政资金等违规问题金额30多万元,审计结果引起县乡政府和村级干部的极大震动和深刻反响。

三、对村级经济责任审计的反思

缘于村、居委会一级政权和村居干部在国家政治体制中的独特性,村居经济责任审计是一个较新较特殊的领域,在经济责任审计授权、审计文书送达对象、审计内容、审计评价体系、审计结果运用等方面,都有别于其他领导干部和领导人员审计,值得研究探讨。

(一)经责审计授权。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(下称“实施细则”)规定,“根据地方党委、政府的要求,审计机关可以对村党组织和村民委员会、社区党组织和社区居民委员会的主要负责人进行经济责任审计。”由于村级的村民自治组织性质,村干部由村民选举,乡镇党委、政府颁发证明文件,村党支部书记、村主任的职务任命其实没有相应的主管部门。在立项上看,年初由县经责审计工作领导小组批准年度工作计划后,对村级干部经责审计,若按县直部门、乡镇党政领导的管理方式一样,由组织部门下达委托计划,做法上不算妥当。实践中笔者认为,对村级经责审计,不需要组织部门委托,直接在审计通知书中明确授权审计依据是地方政府年度审计工作计划文件。

(二)审计文书送达对象。由于村级干部产生和任命的特殊性,审计通知书送达村级组织、村干部个人,同时还需要送乡镇政府。因为从实质上看,村级政权没有独立性,不论财政资金、政治经济事务、日常管理考核,都是完成乡镇政府指令,服从乡镇工作部署和安排,接受乡镇政府计划和管理、考核,其实质主管部门是乡镇政府。包括经济责任审计通知书、审计报告征求意见书、最终审计报告、审计决定书等,都需要同时抄送给乡镇党委政府,告知或征求其意见。

(三)审计内容。根据“实施细则”,“村党组织和村民委员会主要负责人经济责任审计的内容,应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条的规定,结合当地实际情况确定。”《村民委员会组织法》“第三十五条 村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计,审计包括下列事项:(一)本村财务收支情况;(二)本村债权债务情况;(三)政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况;(四)本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况;(五)本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况,征地补偿费的使用、分配情况;(六)本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。”

在实际工作中,村级经责审计内容,除财务收支、债权债务、资产资源收益、村级财政建设项目外,很重要的一块工作是惠民资金的延伸审计,这些政策性民生资金种类多、金额大、影响大。虽然没有通过村级财务账目反映,但这项工作的基础和起点均由村干部办理上报,通过县级国库直达村民一卡通,其发放的真实性、合规性和政策性是非常重要的审计目标。这种特殊性对审计工作方式的影响,体现在取得惠民资金发放名册和入户核查的工作量较大。

(四)审计评价体系。村级干部的工作性质和工作环境,形成了与县、乡镇领导干部不同的评价内容、评价体系,主要区别在于村级的政策执行绩效上。在发展绩效上,评价村书记主任对发展村级经济和社会公益事业的功绩和问题不足。在决策绩效上,评价村干部在村务决策上的民主、科学、规范性。在政策执行绩效上,村级是执行国家民生政策的最基层,要评价落实各项惠民政策、执行土地、林业等国家政策的合法、合规、真实性。在内控绩效上,主要评价村书记、主任对内部财务、事务、村级项目建设的内部分工、监督管理和管理效果。在廉政绩效上,评价村干部在办理村民事务、村级财务收支、资金资产资源管理、项目建设等过程中遵守国家党风廉政规定和中央八项规定精神的情况。

(五)审计结果运用。因村干部身份的特殊性,审计结果报告应用途径相对比较曲折。因为组织部门不是村干部的主管部门,而乡镇政府相对而言管理力度更大和更直接。审计结果报送县经责审计领导小组和县组织、纪委等部门后,对村干部的任用、责任问责追责从程序上、体制上都不顺畅。笔者认为,对村级经济责任审计,结果运用的主管部门应指向乡镇党委政府,除重大违规违纪由县纪委部门跟进外,对报告结果运用和违规整改、责任追究和问责,都应由乡镇负责。

总之,村级经责审计开展时间不长,其意义重大,性质特殊,需要不断探索实践、不断思考总结、不断创新发展。(杜永庆)

 

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